Türkiye'de Başkanlık Rejimi

Türkiye’de Başkanlık Rejimi

Türkiye’de Başkanlık Rejimine Giden Yol

Türkiye Cumhuriyeti’nin normatif çatısında, 16 Nisan 2017 tarihinde yapılan halk oylamasında kabul edilen Anayasa değişikliği hakkında kanun ile önemli değişiklikler husule gelmiştir. Bu değişiklik, (21/1/2017 tarih (t.) ve 6771 s. K.) Anayasadaki güçler ayrılığı modelini kökten değiştirmiş ve 1909’dan bu yana devam eden parlamenter sistem dizgesinde bir kırılmayı meydana getirmiştir. Yürürlüğe giren düzenlemeler önemli yenilikler getirmiş olmakla birlikte, (siyasal iktidarın bir işlevi olarak) egemenliğin, devletin “yasama” “yürütme” ve “yargı” erklerine bağlı kullanımında/dağılımında 1970’lerden bu yana süren “yürütmenin (yasama ve yargı karşısında) sürekli güçlenmesi eğilimiyle” uyumlu olduğu da gözden kaçırılmamalıdır.

Yürütmenin gücündeki sürekli artış açısından 1970’lerden itibaren işleyen süreçle uyumlu olan normatif dönüşüm, 1970’lerden bu yana adım adım gerçekleşen niceliksel birikimin niteliksel bir dönüşüme varmasıyla sonuçlanmasından olsa gerek, özgül bir içeriği haizdir. Son düzenlemelere mündemiç özgünlük, neo- liberal düzenleme mantığına uygun ilgili değişikliklerle birlikte siyaset ve idare arasında mevcut bulunan ayrımın iyice belirsizleşmesi; devletin otonomisi ya da göreli özerkliği olarak adlandırılan olgunun silikleşmesi olarak tasvir edilebilir. Bu olgunun kristalize olmuş halini 2017 Anayasa değişikliğinin tam olarak yürürlüğe girdiği 24 Haziran 2018 seçimlerinin hemen sonrasında, 9 Temmuz 2018 t. Resmi Gazete (RG)’de yayınlanarak yürürlüğe giren 703 s. Kanun Hükmünde Kararname (KHK) ile 10 Temmuz 2018 t. RG’de yayınlanarak yürürlüğe giren cumhurbaşkanlığı kararnamelerinde görülebilir.

233 maddeden mürekkep 703 s. KHK ile idari teşkilata ilişkin düzenlemeler esaslı olarak değişmiş; ertesi gün yayınlanmaya başlanan cumhurbaşkanlığı kararnameleriyle ise teşkilat, parlamento iradesi tamamen dönüştürülerek yeniden kurulmuştur. 4 numaralı Bakanlıklara Bağlı, İlgili, İlişkili Kurum ve Kuruluşlar ile Diğer Kurum ve Kuruluşların Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi 802 maddeden oluşmaktadır. İlgili kararnameyle daha önceden hepsi yasal düzenlemeyle görev ve yetki alanı belirlenen kurum ve kuruluşlar üzerinde cumhurbaşkanının tekil iradesi diğerleri karşısında belirleyici hale getirilmiştir.

Neticede değişiklikler bir kül olarak değerlendirildiğinde, “Cumhurbaşkanı’nın yürütme alanındaki yetkileri devlet başkanı sıfatıyla sahip olduğu yetkiler karşısında ‘yürütme (siyaset)-idare’ ayrışmasını belirsizleştirecek ve ‘devletin göreli özerkliğini’ silikleştirecek şekilde ölçüde/şekilde arttırılmıştır.” saptamasını yapmak uygun hale gelmiştir. 1970’lerden bu yana süren eğilim;

değer-biçim ve değer-dışı-biçim arasındaki sınırın bulanıklaşması ve birincisinin ikincisinin alanını ele geçirmeye başlaması, dolayısıyla, metalaşma sürecinin kolektif kamusal varlıkları içerecek şekilde düzenlenmesi esnasında kamu hizmetinin ve bir alan olarak kamunun anlamının değişmesi,
idarenin dönüşümü (kurul sistemlerinin, bağımsız idari otoritelerin, bağımsız denetçilerin, yönetişim usulünün, klasik bakanlık teşkilatının işlevini değiştirmesi/biçimlendirmesi),
anılan değişimlere bağlı olarak hukukun üstünlüğü, idarenin vesayeti, planlama, merkeziyetçilik vs. ilkede ortaya çıkan dönüşümler,
neoliberal hegemonyanın tesisi sürecinde diğer “gelişmekte olan” devletlerde gözlemlenen kurumsal dönüşümlere pek çok açıdan benzemektedir. Kapitalizmin neo- liberal dönemi, üniter devletlerin örgütsel-kurumsal haritalarını biçimlendirmektedir.

Söz konusu nedenlerle dönüşen bir siyasal yapı;

devlet biçimindeki değişikliklerin, devletin içinde temsil edilen (yerel ve -ama daha çok- uluslararası) menfaati (güçleri) kendiliğinden ve sürtünmesiz olarak belirleyememesi,

devlet içerisinde kesişen çelişkili talepler arasındaki biçim belirlenimli dengenin nerede kurulacağının önceden belirli olmaması,

nedenleriyle her durumda kapitalizmin küresel kuruluşlarında ağırlıklı temsil imkânı bulan güçlerin talepleriyle uyumlu siyasal çıktılar üretmeye yazgılı olmasa da, söz konusu dinamikler, ilgili siyasal yapıda mevcut kurumsal ve örgütsel biçimlerin anlaşılması açısından elzemdir.

Devlet denilen yapısallaşmış ilişkiler alanı içerisinde kullanılan iktidar,

hem “idare ve sevk sürecinde mevcut aygıtların işletilmesini”
hem de “yürütme erkinin genel politikalarının (bu erkin kullanılması sırasında korunan ve dışlanan menfaatleri belirleyen tercihlerin) de arasında bulunduğu siyaset faaliyetini”

mümkün kılacak örgütlenmeyi gerektirir.

[Yürütme erkinin de arasında bulunduğu siyaset faaliyetinin bir parçası olarak] “Yürütme”, anayasal usullerle örgütlenerek (siyasal partiler içerisinde ya da dışında siyaset yaparak –ittifaklar oluşturarak, siyaset yapma özgürlüğünün başka kalıplarına dayanarak-) iktidar mevkiine geçen güçlerin (hükümet/yürütme makamının sağladığı olanaklarla), toplumu biçimleyen iktisadi siyasi ideolojik yapılara müdahale etmek suretiyle, ülkede mevcut üretim, dolaşım, bölüşüm ve tüketim ilişkileri üzerinde etki yapma kapasitesi (“O halde siyaset, uygulanabilir politikaların yani olanaklı olanın sanatı olarak politika oluşturmanın sınırlarını zorlar (Jessop, 2018:34) olarak değerlendirilebilecekken;

[İdare ve sevk sürecinde mevcut aygıtların işletilmesi faaliyetinin bir parçası olarak] “İdare”, siyaset alanının saptadığı genel ilkeler doğrultusunda, sermaye birikiminin dinamikleri ekseninde toplumsal bütünlüğün yeniden üretimi için gerekli alanlarda faaliyet göstermeyi içeren bir uğraş olarak değerlendirilebilir. (Bu haliyle idare (yönetim), Jessop’un terimleriyle (2018:34) belirgin biçimde siyasal olan eylemlere belirgin bir zemin, düşünsel alan, çalışma alanı, saha veya bölge tahsis eden kurumsal matris olarak da tanımlanabilir.)

“Siyaset üretme süreçlerinin idaresi” ve “idarenin siyaseti” gibi her iki alanın iç içe geçtiği yerler olmakla birlikte, adı geçen alanlar birbirinden analitik olarak ayrıştırılabilinir. İlkinin (siyasetin) meşruiyeti yurttaş iradesinin teveccühüne, ikincisininki (idareninki) liyakate dayanır. İlkine giriş siyasi faaliyet üzerinden belirli gruplara (ve onlara ait siyasal simgelere sahip) insanlarca gerçekleşecekken, [cumhuriyet söz konusu ise] ikincisine giriş, nesnel koşulları yerine getirme becerisini haiz yurttaşları gerektirir. Söz konusu ayrım devletin göreli özerkliğinin (sermaye birikimi için gerekli alanın “idarenin sürekliliği”, “hukukun üstünlüğü”, “yasaların geriye yürümezliği” gibi ilkeler ekseninde tesisinin) ön-koşulunu oluşturur.

Devlet aygıtlarının “idare ve sevk edilme sürecinde” en esaslı rol idari mekanizmaya aittir. Diğer yandan idari mekanizma söz konusu “idare ve sevk edilme sürecinin” bütününü kapsamaz. Bir başka deyişle “idare ve sevk sürecinde” idari mekanizma dışında sıralanan yapılar da vardır. Şimdilik Türk kamu yönetiminde idarenin genel yönetimin merkezi yönetim kısmını kapsadığını belirtelim. Konuya Türk kamu yönetiminin asli unsurlarını değerlendirirken tekrar değineceğiz.

İdareyi, yukarıda, yönetimin saptadığı genel ilkeler doğrultusunda toplumsal bütünlüğün yeniden üretimi için gerekli alanlarda faaliyet göstermeyi içeren bir uğraş olarak değerlendirmiştik. Artıkların değerlendirilmesi; eğitimin dayanacağı ilkeler, bunun yolları, içeriği, süresi ya da sağlık hizmetlerinin hangi politikalarla hangi esaslara dayalı olarak gerçekleştirileceği yönetimin siyaseti ekseninde biçimlenirken, bu siyaset ekseninde atık tesislerinin yapılması, müfredatın hazırlanması, öğretmenlerin tayini, hastanelerin tefrişatı, inşaatı, personel alımı ve sair hususlar idarenin alanına girer.

İdare söz konusu görevlerini devletin normatif teşkilatlanması dairesinde yerine getirirken siyasetin taleplerine karşı göreli bir özerklik alanına sahip olmak durumundadır. Aksi durumda işlevini liyakat esasında, yetkin ve nitelikli personel istihdam ederek, dolayısıyla ulusal uzam içerisinde bulunan insanların günlük yaşamlarını (yaşam stratejilerini, eğitim öğretim planlarını, çalışma alanlarını, emekliliklerini) nesnel kurallara dayanarak hesaplamalarını mümkün kılacak yetkinliği göstererek gerçekleştirme (toplumsal bütünlüğü yeniden üretme) imkânlarından yoksun kalır.

Neoliberal hegemonyanın küresel çapta tesis edildiği 1980’li yıllardan sonra, “idareye”, kapitalist bir devletin idare ve sevk sürecinde, siyasi otorite karşısında, “mevcut aygıtların sermaye birikimini sağlayacak şekilde işletilmesi” için, bırakılması gereken alanın radikal bir şekilde daraldığı söylenebilir. Daralan bu alan kapitalist sistemlerde sermaye birikiminin rekabete dayalı gerekliliklerinden kaynaklanan ve esas olarak üretim araçlarına malik olan sınıfa ait bulunan bir serbesti dairesine denk gelmektedir.

Birbiri ile rekabet halindeki kapitalistlerin piyasa olarak belirlenen uzamda devlet tarafından kayrılmadan (hukuk önünde eşit bir şekilde) eylemelerini/“hukuki işlemler tesis etme faaliyetini” mümkün kılan (birbirleri arasında ve devlet karşısında hukuken korunan menfaatlerle sağlamlaştırılmış) bu alan, sermaye birikimi ile sınırlı kalmayıp (kalamayıp), daha geniş bir toplumsal ilişkiler alanına da sirayet ettiği için, aynı anda kapitalist toplumlardaki özgürlüklerle de kesişmektedir. Gelinen noktada, “idareye”, kapitalist bir devletin idare ve sevk sürecinde, siyasi otorite karşısında, “mevcut aygıtların sermaye birikimini sağlayacak şekilde işletilmesi” için, özerk bir alanın bırakılması gerektiğini biliyoruz. Bu alan devletin –siyasal iktidarın ad hoc talepleri karşısında- göreli özerkliğinin tesis edildiği alandır. Böyle bir alanın mevcudiyeti devlet idaresi ile siyaset arasında bir ayrım yapılması gerekliliğini dayatır.

Türkiye’deki başkanlık sistemi tartışmasının 1960’lardan bu yana sürekli siyasetin sağ kanadı ve bununla bağlı iktidarlar tarafından açıldığını, ama bugün daha farklı bir durumun ortaya çıktığı not edilmelidir. Yürütmenin güçlendirilmesi eğilimi, 1971 anayasa değişiklikleri, 1980 askeri darbesi ve 1982 Anayasası, 2001 Kemal Derviş reformları uğraklarında genel olarak sermayenin talebine cevap olarak yapılan üstyapıdaki normatif değişiklikler olarak somutlaşmış ancak sistemde kopuş, üniter bir kuruluş ilkesi bağlamında, Cumhurbaşkanının, üretimin, dolaşımın, dağıtımın ve tüketimin belirlenmesinde olumlu/ müdahil rol oynamaya yeterli iktidarla donatıldığı ve devletin otonomisi ya da göreli özerkliği olarak adlandırılan olgunun daha da silikleştiği 16 Nisan 2017 tarihinde gerçekleşmiştir.

Başkanlık sistemi tartışmalarında ABD modeli olarak sunulan bir husus her daim gündemde olduğundan bu ülkedeki düzenek üzerine bir takım saptamalar yapmak yerinde olacaktır. Söze başlamadan söz konusu ülkenin bir federasyon olduğunu; federasyonların federe devletlerden, federe devletlerin de federasyonlardan önce bulunmadığını; federasyonu kuran anlaşmanın klasik anlamıyla bir anayasa hukuku metnini aşıp, (çoğu durumda) birlik iradesini takip eden bir üst mahkeme tarafından garanti edildiğini; merkezi kapitalist dünyaya ait Amerikan sisteminin bu ve diğer başka tarihsel faktörler nedeniyle doğrudan taklit edilmesinin önünde engeller bulunduğunu da akılda tutalım. Federal yapıya ulaşabilecek etkin talepler için gereken (çoğu kez finansal) güç kaynağı, ABD’de sermaye birikiminin gelişim süreçleri ile bağlantılı özgün yordamların doğmasına sebep olmuştur.

2017 Anayasa değişikliği, başkanlık sisteminin tipik örneği olarak görebileceğimiz ABD’deki sistemden önemli ölçüde farklılık gösterir. Amerikan tipi başkanlık sistemi yasama ile yürütme arasında sürekli bir güç dengesi (“fren ve denge sistemi”, “checks and balances”) ile bir ölçüde devletin federal yapısından kaynaklanan “yargının üstünlüğü”ne (bkz. Whittington, 2007), yani anayasal meselelerde son sözün yargı organı tarafından söylendiği bir dizgeye dayanır. ABD’de yargı aygıtı yanı sıra yasama organı da karşılıklı denge üretme esasında biçimlenen bir anayasacılık anlayışının izlerini taşır. Ülkemize bakıldığında, 2017 Anayasa değişiklikleri ile yeni yetkiler kazanmış olan yürütme ve bu süreçte etkinliği azalmış olan yasama organlarının anayasa tartışmalarında sıklıkla zikredilen Amerikan modelini izlediğini düşünmek mümkün görünmemektedir. Ülkemizde mevcut sistemin analizine katkı sunabileceği inancıyla bu hususta birkaç örnek vermek yerinde olacaktır:

ABD Başkanı’nın yürütmeye yapacağı atamalar Senato’nun onayına tabidir (ABD Anayasası, madde (m.) 144). Buna göre, bakanların, bürokratların, silahlı kuvvetler bünyesindeki subayların, dışişleri görevlilerinin, federal özerk kurumların yöneticilerini atarken Senato’nun bu atamaları onaylaması gerekir (Özsoy Boyunsuz, 2017, s. 144). Türkiye’de ise, “Cumhurbaşkanı yardımcıları ile bakanların ataması” ile “üst kademe kamu yöneticilerinin ataması”, Anayasa’nın 104. maddesine göre Cumhurbaşkanı tarafından tek başına yapılacaktır (Cumhurbaşkanının yapacağı atamaların usul ve esasları Üst Kademe Kamu Yöneticileri ile Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Atama Usûllerine Dair Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nde düzenlenmiştir. Bu kararnamedeki en dikkat çekici hükümler, kararnameye ekli (I) numaralı cetvelde gösterilen idarelere atanan yöneticilerin Cumhurbaşkanı’nın görev süresi boyunca atanmış olacağı ancak Cumhurbaşkanı isterse görevden alınabileceği (m. 4) ve atamaların kamu görevlisi olma şartları haiz olmakla birlikte kamu görevlisi olmayan kişiler arasından da yapılabileceğine (m. 3 ilâ 6) dair düzenlemelerdir.)
Başkanlık sistemlerinde başkan ve parlamentonun görev süreleri anayasa ile saptanmıştır ve bunlar serbest seçimler ile göreve geldikten sonra birbirinin görevine son veremez. Başkanın yasama tarafından görevine yalnızca suç isnadı (impeachment) yolu ile son verilebilir; ancak bunun da parlamenter sistemlerde olduğu gibi bir siyasi sorumluluk ile göreve son verme değil, cezai sorumluluk ile göreve son verme yolu olduğuna dikkat etmemiz gerekir. Türkiye’de ise, benzer örneklere Afrika (Seyşeller, Zimbabve, Zambiya, Gine) ve Pinochet sonrası Şili’de (1980 Anayasası, m. 32/5) rastladığımız şekilde (Özsoy Boyunsuz, 2017, s. 105), yürütme organı tarafından yasama organının feshedilebildiğini görebiliyoruz. 1982 Anayasası’nın 116. maddesinde de benzer bir düzenlemeye rastlıyoruz. Bu hükme göre Cumhurbaşkanı, kendisi de seçime girmek kaydıyla Türkiye Büyük Millet Meclisi (TBMM) seçimlerinin yenilenmesine kendi başına karar verebilmektedir. Bu durumda, hem yasama hem yürütme organı seçimleri aynı tarihte yapılacaktır. TBMM de, seçimlerin yenilenmesi kararı alarak Cumhurbaşkanının görevine son verebilmektedir; ancak bir farkla: TBMM bu kararı üye tamsayısının beşte üçü ile alabilmektedir. Anayasa değişikliği için de aynı yeter sayı aranmaktadır (m. 175).
Bütçenin parlamento tarafından onaylanması, tarihsel olarak burjuva temsili yönetimlerinin temel niteliklerinden birisidir (Bütçe hakkı ile ilgili olarak bkz. (Gözler, 2009). ABD sisteminde, başkana savaş ilan etme, ordu kurma ve besleme gibi çok önemli yetkiler verilmiş olsa da bunları gerçekleştirebilmek için bütçeye, dolayısıyla Kongre’nin onayına ihtiyaç duymaktadır. Bir ABD başkanının bütçesinin onaylanmaması, özellikle Başkan ile Kongre çoğunluğunun farklı siyasi partilerden olduğu son yıllarda karşımıza sıkça çıkmaktadır. Örneğin, 2013 yılında Barack Obama’nın bütçesi Kongre tarafından onaylanmadığında federal hükümet 16 gün boyunca işleyememiştir. Donald Trump’ın başkanlığında ise Amerikan tarihinin en uzun süren bütçe krizi yaşanmış, Aralık 2018- Ocak 2019 arasında 35 gün boyunca federal hükümetin hizmetleri askıya alınmıştır. Bu krizi aşmanın tek yolu ise, Başkan ile Kongre çoğunluğu arasında karşılıklı ödünleşmeye dayanan bir orta yol bulunmasıdır. Gözler’in (2017, s. 67) veciz ifadesiyle “bütçe yetkisi, yasamanın yürütme üzerindeki nihai silahıdır”. Türkiye’de ise, parlamentonun bütçe kanununu onaylamaması “riskine” karşılık Anayasa’nın m. 161/4 hükmünde özel bir düzenleme yapılmıştır: “Bütçe kanununun süresinde yürürlüğe konulamaması halinde, geçici bütçe kanunu çıkarılır. Geçici bütçe kanununun da çıkarılamaması durumunda, yeni bütçe kanunu kabul edilinceye kadar bir önceki yılın bütçesi yeniden değerleme oranına göre artırılarak uygulanır.” Cumhurbaşkanı tarafından parlamentoya gönderilecek olan bütçe kanunu teklifi (m. 161/3) parlamento tarafından onaylanmazsa ortaya çıkacak durumun siyasi sorumluluk ötesindeki etkileri belirsiz görünmektedir.

Öyleyse, 1970’lerden bu yana gözlemlenen nicel değişimlerin etkilerinin, Türkiye’de başkanlık sistemine geçişle birlikte niteliksel bir dönüşümle sonuçlandığı, mevcut anayasal sistem içerisinde “devlet idaresi” ile “siyaset” arasındaki ayrımın esaslı olarak aşındığı, söz konusu aşınmanın “yerindeliğinin” ancak “sonradan”, sermaye birikiminin dinamikleri ve küresel ölçekli güç ilişkileri bağlamında ortaya çıkan çelişki ve çekişmeler içerisinde kaybedenler ve kazananlar için ayrı ayrı anlaşılabileceği belirtilmelidir. Cumhurbaşkanının yürütme alanındaki yetkileri devlet başkanı sıfatıyla sahip olduğu yetkiler karşısında ‘yürütme (siyaset)-idare’ ayrışması belirsizleşmiş ve devletin göreli özerkliği silikleşmiş olsa da, her iki kurum da bir kapitalist toplumda cumhuriyet idaresinin özgül pratiklerinden kaynaklandıkları için yerli yerinde durmakta olup, mevcut düzenlemeleri devlet kuramı ekseninde değerlendirmek için birer kerteriz sunmaya devam etmektedirler.

“Mevcut aygıtların sermaye birikimini sağlayacak şekilde işletilmesi” durumu ve bunun için gerekli özerkliğin kapsamı, sermaye birikiminin küresel ölçekli dinamikleri ve kapitalist devletler-arası güç ilişkilerinin yapısı üzerinden belirlenir. Bir başka deyişle, “uygun” ölçekli özerkliğin önceden verili bir formülü bulunmadığı gibi somut bir toplumsal formasyon içerisinde ortaya çıkan dönüşümlerin de sadece sermayenin genişletilmiş yeniden üretimine dayalı yüksek düzeyde soyutlamalarla açıklanamayacağı ortadadır. Burada yürütülen analiz, salt ampirik verilere dayalı olarak yapılan ve aktörlerin tercihlerine dayanan yorumların derinleştirilebilmesi ve yapının etkisinin teorik hesaplara dahil edilebilmesi açısından konunun öğrencilerine bir katkı sunabilir.

Kapitalist bir dünya ekonomisi içerisinde yer alan (az gelişmekte olan ya da gelişmiş) kapitalist bir devletin, yine kapitalist birikimin dinamiklerine göre belirlenen özerklik kapsamının ön-verili bir formülü bulunmadığı (bunun küresel ölçekli ve yerel sınıf mücadelelerinin kapsamı içerisinden şekilleneceği) iddiası/hipotezi kabul edildiğinde; hukuk normlarındaki dönüşümün kaynağını, verili bir ulusal uzam içerisinde mevcut grupların kendi haklarındaki düşüncelerinden ötede bir yerlerde aramak gerekeceği hususu aşikâr hale gelecektir. Bu hususa bir de küresel ölçekli sermaye birikiminin çelişkilerden azade olmadığı, uluslararası işbölümünün görünmez bir el dolayımıyla sürtünmesiz olarak gerçekleşmediği; ama her daim küresel ölçekli güç ilişkileri bağlamında biçimlendiği saptaması eklendiğinde, mevcut dönüşümün anlaşılması için gerekli teorik cephanenin/ avandalığın hukuka pozitivist yaklaşımlarca belirlenen alanın dışarısında bir yerde bulunduğunu söylemek mümkün olacaktır.

Not: Bu makale Üstad Dergi 10.sayısında (Kış 2020) yayınlanmıştır.